Por Pablo Givogri.
El país enfrenta el agotamiento de una economía estancada sin crecimiento e inversión, con elevados y crecientes niveles de inflación. A comienzos de los 90 cuando se llevó adelante un proceso de reestructuración de los mercados energéticos del gas y de la electricidad la situación económica y social del país era muy similar a la actual. Las empresas públicas deficitarias vinculadas a esos sectores imponían a las arcas del Gobierno Nacional un elevado nivel de transferencias de subsidios para operar. A pesar del dinero recibido, y los déficits que imponían a las cuentas públicas, existía una baja calidad de la prestación de esos servicios públicos, caracterizado por deficiencias de tensión y cortes de electricidad, y difícil acceso y baja presión en las redes de gas, entre otros aspectos. La distorsión de los precios y tarifas del sector, en tanto alejados de los costos económicos de prestación, era relevante y ocasionaba una mala señal para la asignación eficiente de recursos en el sector y en la economía.
En la implementación de los cambios estructurales que necesitaba el sector energético en ese delicado momento para revertir esa difícil situación se apostó por un plan de estabilización de la economía basado en un nuevo régimen monetario-cambiario: la convertibilidad (con inicio en abril de 1991); y en paralelo se comenzó a llevar adelante reformas profundas en el sector público, con políticas sectoriales de desregulación que se constituyeron en la condición necesaria para diseñar e implementar los nuevos marcos regulatorios de los sectores de electricidad (L.24.065) y gas natural (L.24.076), con aplicación efectiva desde finales de 1992. Estos marcos regulatorios reflejaban, en aquel momento, las mejoras prácticas internacionales en materia de estructuración de mercados competitivos y eficientes. En resumen, la implementación de esos cambios sectoriales fue posible porque existió coordinación y timing entre las políticas macroeconómicas y las nuevas reglas de organización de los mercados y de formación de precios y tarifas en los sectores de gas y de electricidad. La estabilidad del peso y su convertibilidad con el dólar fue la base de los contratos de transacciones energéticas (tanto para el mercado doméstico como para el externo), y de las concesiones (de electricidad) y las licencias (de gas natural). El crecimiento y desarrollo de estas industrias (mercado doméstico y externo) fue muy relevante hasta finales del 2001 cuando colapsó la convertibilidad y comenzaron las intervenciones crecientes en los sectores de gas y electricidad.
Escenario actual
Hoy el país se enfrenta al nuevo desafío de actualizar los marcos regulatorios de los sectores de gas y electricidad, adaptándolos a las condiciones que impone un escenario de transición energética mundial sobre los mercados energéticos. Los marcos sectoriales vigentes fueron diseñados hace más de 30 años, bajo un régimen monetario y cambiario de convertibilidad con el dólar estadounidense que dejó de existir a fines de 2001; y bajo pautas regulatorias aplicadas mundialmente que también han sufrido cambios importantes para adecuarse a esta nueva realidad.
En nuestro país, los marcos regulatorios de las industrias del gas y la electricidad fueron afectadas por la aplicación de continuos parches regulatorios, que fueron desvirtuando el espíritu y los objetivos primarios de las reformas implementadas en los 90: la promoción de mercados competitivos en segmentos desregulados de generación de electricidad y de producción y comercialización del gas, la búsqueda de costos económicos eficientes en la prestación de los segmentos monopólicos, y la desintegración vertical de la cadena de valor de las industrias (producción, transporte, distribución), entre los principales aspectos.
Ante la inmediatez del inicio de una nueva administración nacional, sería conveniente evaluar la actualización de los marcos regulatorios para esas industrias en donde los contratos de las transacciones, concesiones y licencias debieran implementarse bajo el paraguas de nuevas reglas macroeconómicas, con la conformación de una moneda doméstica estable y fuerte, de referencia para la toma de decisiones de los actores, tanto prestadores como consumidores.
Junto a la adaptación de los sectores a las condiciones macroeconómicas planteadas anteriormente, es claro que durante los 30 años transcurridos desde la puesta en vigencia de los marcos regulatorios de la electricidad y del gas natural, se han venido produciendo y profundizando cambios tecnológicos. Asimismo, hoy emergen temas nacionales e internacionales que es necesario abordar y considerar para la actualización de los marcos vigentes. Para citar algunos de esos aspectos: la transición energética y la dinámica proyectada que muestran los procesos de descarbonización mundiales y cómo impactan en los sistemas y estructuración de los mercados de gas y electricidad; la irrupción de las energías no convencionales en materia de generación de electricidad y su impacto en el pricing doméstico de la energía; la globalización de la provisión del gas a través del GNL y la competencia con otras fuentes de energía para la generación eléctrica; la interfaz regulatoria de los sistemas y mercados de gas y electricidad (muy relevante en nuestro país por la interrelación entre ambos mercados); los avances de la digitalización en la prestación de los servicios; la auto prestación de servicios a través de energías distribuidas; los desafíos que impone el impulso al H2 (y en particular al GH2) como fuente de energía; la estructuración de impuestos al carbono como instrumento para levantar barreras al comercio internacional; entre otros.
Ahora bien, yendo al plano doméstico y a los objetivos que se busca plantear en esta nota, si bien hay optimismo en cuanto a que el país puede aprovechar los abundantes recursos energéticos con los que cuenta (hidrocarburos no convencionales, energías eólicas, solares, etc), no parece haber tanta claridad para discutir abiertamente entre los actores de la sociedad -y se podría incluir a los partidos que compiten para gobernar el país a partir de diciembre- una hoja de ruta a largo plazo para la política energética y regulatoria integral aplicable a los sectores de electricidad y gas. En esta discusión deberían participar el Gobierno Nacional, las provincias, las intendencias, las empresas públicas y privadas, los consumidores, ciertos organismos no gubernamentales, etc. No es suficiente que el Gobierno Nacional actual defina -como lo viene haciendo- sólo Escenarios Energéticos al 2050 con proyecciones de variables físicas del sector que no incluyen los precios que sustentarían económicamente las decisiones de los actores intervinientes de la oferta y demanda en los diferentes escenarios futuros. También será necesario que dichas proyecciones estén sustentadas en la actualización de los marcos regulatorios de gas y electricidad que consideren las condiciones futuras definidas para el desarrollo de los sectores.
Algunos de los temas relevantes que conforman dichas condiciones, son: i) La separación clara de los roles de los agentes públicos y privados; ii) la determinación de reglas de funcionamiento de mercados competitivos y regulados y su interelación; iii) el establecimiento de un régimen normativo para la exportación-importación de gas y electricidad; vi) la identificación de la influencia de las políticas económicas en la formación de precios y tarifas de los mercados de energéticos; v) la implantación de un régimen de subsidios a las demandas de segmentos vulnerables , vi) la implantación de reglas para el desarrollo de la infraestructura de gas y de electricidad; vii) la estructuración adecuada de los impuestos al carbono para promocionar la introducción de energías verdes; entre otros.
Como se ha expuesto en esta nota la agenda del próximo gobierno enfrenta un desafío relevante para promover un desarrollo sustentable de los sectores de gas y electricidad que ayuden al crecimiento del país. Para aprovechar la oportunidad que nos brindan con sus potencialidades esos sectores, resultará central que el país cuente primariamente con condiciones macroeconómicas estables, y que se actualicen los marcos regulatorios a los nuevos paradigmas antes mencionados: políticas globales por calentamiento global, dinámica de la evolución de los mercados energéticos por proceso de transición energética, desafíos de la irrupción de energías no convencionales, ventada limitada para desarrollo de energías fósiles, avances tecnológicos, entre otros que afectan a los mercados de gas y electricidad tanto a nivel nacional como internacional.
*Experto regulatorio en energía.
