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OPINIÓN
El litio en Argentina: ¿un recurso natural estratégico nacional o provincial?
14 de marzo
2024
14 marzo 2024
En esta nota de opinión, Lucas Panno, abogado especialista en Energía y Recursos Naturales y socio personal y miembro de la Comisión de Eficiencia Energética del Instituto Argentino del Petróleo y del Gas (IAPG), analiza la potencialidad del litio argentino como recurso natural estratégico en el ámbito nacional y provincial y la puja entre el Estado Nacional y las provincias en torno al control del recurso.
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El litio es uno de los tantos recursos naturales que componen la matriz energética de la Argentina. En la actualidad, su regulación normativa se encuentra prevista principalmente en la Constitución Nacional, el Código de Minería (Ley N° 24.585), la Ley de Inversiones Mineras N° 24.196 y la Ley N° 24.585, entre otras.

Sobre este recurso minero recae un dominio originario que corresponde a las provincias. Cabe destacar que, en materia minera, y a diferencia de lo que ocurre con otros recursos naturales como por ejemplo los hidrocarburíferos, el dominio originario de las provincias sobre los recursos mineros no encuentra su fundamento primario en el artículo 124 de la Constitución Nacional, el cual establece que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, ya que su génesis se remonta al derecho hispano.

Dominio minero

La primera disposición sobre el dominio minero en Hispanoamérica fue la contenida en la Ley 47 del Ordenamiento de Alcalá en 1348, donde se dispuso el señorío de la Corona Real Española sobre las minas y no se le permitió a nadie explotarlas sin contar con un mandato real. Con posterioridad, se dictaron diversas normas como por ejemplo las Ordenanzas Reales de Castilla del año 1487, las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno de Felipe II del año 1584 y la Recopilación de Indias del año 1680 entre otras, donde se reafirmaba el regalismo de la Corona Real Española sobre las minas existentes en los territorios hispanos de América.

Luego de la independencia de los pueblos de América del Sur del Reino de España, los territorios hispanos, que luego de la Revolución de 1810 conformarían las Provincias Unidas del Rio de la Plata, incorporaron en sus legislaciones las Ordenanzas de Minas de Nueva España y México del año 1783, donde se establecía el dominio absoluto regalista de la Corona Real Española sobre las minas de dichos territorios. A su vez, facultaban a todos los habitantes del reino (sin distinción de nacionalidad) a efectuar descubrimientos de minas y poseerlas en propiedad pudiendo disponer de ellas bajo la condición del pago de un canon al rey y el compromiso de continuar explotándolas. Estas Ordenanzas de Nueva España y México que consagraban la plena jurisdicción del rey sobre los yacimientos de minas (principio regalista) se fundaban en las Ordenanzas de Toledo del año 1574 dirigidas a la explotación minera de Potosí.

Lucas Panno

Estas normas rigieron en el territorio argentino hasta el año 1813 cuando se estableció el denominado Reglamento de Mayo que no modificó tal sistema regalista minero, pero sí lo adaptó a las características geológicas, sociales y políticas del territorio del Río de La Plata. Posteriormente y a partir de la manda Constitucional del año 1853, se sancionó en el año 1886 el mencionado Código de Minería (Legislación de Fondo) cuyas disposiciones rigen en la actualidad en todo el territorio argentino. Su artículo 7° establece que las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias, según el territorio en que se encuentren. Esta circunstancia de entregar el dominio originario a la Nación o a las provincias según corresponda no es otra cosa que una consecuencia de la aplicación estricta del principio de organización federal del territorio.

Así, el mencionado artículo 124 de la Constitución Nacional (Conforme la Reforma Constitucional del año 1994) no hace otra cosa en materia minera que replicar una situación originada con anterioridad.

En función de ello, el origen, devenir histórico y regulación específica (Código de Fondo) de la propia actividad generan que la actividad minera cuente con un arraigo provincial profundo y originario, previo al de otros recursos naturales como por ejemplo los hidrocarburíferos. Hoy en día las provincias cuentan con el manejo de las concesiones mineras y ejercen el control ambiental sobre los yacimientos mineros (zona de reserva provincial).

Litio

Ahora bien, en el territorio argentino los recursos de litio se encuentran concentrados principalmente en territorio de la Puna, en el llamado “triángulo del litio”, conformado por Argentina, Bolivia y Chile. Según estudios realizados a nivel mundial, más del 50% de estos recursos se encuentran en ese territorio. En la actualidad, existen diversos proyectos mineros para su explotación que se encuentran en distintos grados de avance y que posicionan al país como mega productor de litio. En función de ello, este recurso que cuenta con un gran desarrollo potencial y de crecimiento productivo en la región debería ser considerado como “estratégico”.

Sin embargo, el significado acerca de qué se entiende por recurso “estratégico” aún no ha sido definido en el plexo normativo argentino. Solamente se evidencian algunos casos provinciales como por ejemplo Jujuy (año 2011) y La Rioja (año 2023), donde se ha establecido que todos aquellos yacimientos que contengan litio en sus territorios serán considerados como recursos naturales estratégicos.

En los últimos años ha crecido el interés por parte del Estado Nacional en ampliar su campo de control sobre el litio, ya que su explotación significaría a futuro un potencial capaz de generar ingreso de divisas que ayuden a mejorar la balanza comercial de Argentina.

A ello se le suma el interés extranjero por venir a explotar el litio argentino que crece actualmente. Diversos países como por ejemplo los europeos que ya se encuentran activamente en cumplimiento de sus metas de descarbonización mediante la implementación de proyectos de energías renovables, ven a la Argentina y su potencial de litio como una oportunidad de dar un segundo paso en sus aspiraciones energéticas.

Empresa Federal de Litio Argentino

Frente a tal escenario, el Estado Nacional ve con “buenos ojos” la llegada de estos nuevos actores y comienza a proyectar la implementación de medidas que le permitan ampliar su zona de control estratégico y explotación sobre los recursos de litio en territorios de dominio provincial. Así, surge la reciente propuesta por parte del Estado Nacional en crear una Empresa Federal de Litio Argentino con la participación de las provincias productoras del recurso y con la finalidad de definir una estrategia nacional de explotación productiva.

Dicha medida que a priori parecería buscar replicar lo que ocurre en el sector hidrocarburífero con la presencia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) y en países como Bolivia y Chile que ya cuentan con sus propias empresas estatales de litio como lo son respectivamente Yacimientos Litio Bolivianos (YTB) y Empresa Nacional de Minería (ENAMI), se topa con diversos aspectos que podrían dificultar su implementación. En primer lugar, la Nación pasaría a ser socia de las provincias mineras en una compañía (a priori privada) lo cual se considera resultaría de dificultosa concreción. En segundo lugar, implicaría que las provincias cedan la potestad del manejo, control y parte del porcentaje de participación sobre sus recursos mineros que hoy mantienen incólumes, desconociendo una eventual y no certera retribución económica. Ya de por sí, hoy en día el porcentaje de regalías en boca de mina arroja ingresos bajos para estas.

Por estas cuestiones, se considera que es difícil que las provincias mineras acepten integrarse a una compañía nacional (símil YPF). Sin embargo, podría pensarse en motorizar regionalmente el sector minero aspirando a la celebración de un acuerdo entre provincias mineras para negociar mejores condiciones. También, podría aspirarse a la creación de una suerte de Organización Federal de los Estados Productores de litio como ocurre en el sector hidrocarburífero. Ello generaría un espacio entre las provincias productoras de litio y el Estado Nacional que permitiría un mejor diseño de la política minera del país, ello como una política de estado uniforme.

Estas medidas propuestas cumplirían con la manda constitucional de regionalismo integrador (Estado Nacional soberano y Provincias autónomas) introducida por la Reforma Constitucional del año 1994 al mencionado artículo 124, en el sentido de que: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional…”. Por su parte, la consolidación regional de las provincias productoras mineras generaría un escenario de protección y resguardo del recurso minero (litio).

Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar que hoy en día existe un instituto del estilo denominado Consejo Federal de Minería (COFEMIN) que es un organismo integrado por las provincias y el Estado Nacional, cuya misión principal es participar activamente en el diseño, ejecución y seguimiento de la política minera nacional.

En razón de lo expuesto, actualmente en la Argentina comienza a gestarse con mayor fuerza una puja entre el Estado Nacional y las provincias en torno al control del litio, dada su condición de recurso “estratégico”, cuyo significado aún no se encuentra definido normativamente.

Por un lado, la Nación intenta avanzar con la toma de medidas que buscan traer a la órbita nacional la explotación de litio. Frente a esas medidas, las provincias ofrecen resistencia en función de su dominio originario y fuerte arraigo socio económico provincial con dicha actividad.

Esta puja genera un escenario de “desorden” entre Estado Nacional y las provincias mineras y trae como consecuencia la desprotección del recurso minero argentino y la correspondiente falta de seguridad jurídica, ello de cara a las necesarias inversiones extranjeras. Por su parte, entra en colisión con el Federalismo de coordinación, complementación y cooperación establecido por dicha Carta Magna y refrendado en numerosos fallos judiciales por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

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