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Ciclo de Entrevistas de EconoJournal
Por qué Bolivia y Chile tienen mejores condiciones regulatorias que Argentina para la explotación del litio
Vie 18
junio 2021
18 junio 2021
Carlos Freytes, director del Área de Recursos Naturales del centro de estudios Fundar y Martín Obaya, investigador asociado de Fundar y titular del Cenit-Usam CONICET compararon los marcos regulatorios de las tres países sudamericanos con más potencial en la explotación del mineral y detallaron qué puede hacer Argentina para mejorar.
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Argentina, Bolivia y Chile conforman el denominado “triángulo del litio” dado que los tres países concentran el 60% de este recurso a nivel mundial. En un contexto de crecimiento del mercado de carbonato de litio, Carlos Freytes, director del Área de Recursos Naturales del centro de estudios Fundar y Martín Obaya, investigador asociado de Fundar y titular del Cenit-Usam CONICET, compararon, en diálogo con EconoJournal, los marcos regulatorios y las estrategias que asume cada país de cara a la explotación del litio.

Con el objetivo de profundizar en el debate y entender las posibilidades reales que alberga la producción del recurso en nuestro país, los investigadores elaboraron el documento académico Una mirada estratégica sobre el triángulo del litio y arribaron a la conclusión de que cada marco normativo brinda a los Estados una caja de herramientas distinta para gestionar políticas públicas.  

Carlos Freytes aseguró que “Argentina carece de un marco normativo específico para el litio y por lo tanto carece también de una definición estratégica de qué es lo que se planea hacer con el recurso, y en eso contrasta dramáticamente con los otros dos países del triángulo. Bolivia está orientada a que el Estado, no solo lidere el proceso de explotación de los salares, sino también el de la fabricación de la cadena de baterías localmente. Y en el caso de Chile, el foco está puesto en la capacidad de fijar regalías al Estado. Se establece una cuota del 25% de producción que las empresas deben vender a un precio preferencial para proyectos que industrialicen el litio a nivel local. No obstante, en Argentina, el litio se encuadra en la normativa minera definida en la década del 90”.

Dominio federal

“En nuestro país, la titularidad federal del recurso supone una dificultad adicional para desarrollar una política sobre el litio. Los incentivos de las provincias están asociados a explotar el recurso para generar regalías, avanzar en nuevas obras de infraestructura, otorgar empleo, etc. En este sentido Jujuy es la excepción porque intentó avanzar en otra dirección y declaró al litio como recurso estratégico”, explicó Freytes.

En sintonía, Martín Obaya sostuvo que “hay cuestiones que las provincias tratan de manera informal, porque al final del día, son las autoridades de aplicación las que tienen la firma para autorizar las operaciones y eso les concede poder de negociación”. Para el investigador, la clave está en la construcción de una mesa de diálogo: “Debemos sentar a la mesa a los actores relevantes y pensar cuáles son las expectativas y qué lugar creemos que Argentina tiene que ocupar en los próximos años en materia de producción de litio. Entonces hay un primer gran acuerdo de tipo político que es condición necesaria, de lo contrario puede haber problemas de descoordinación y de competencia entre las unidades subnacionales”.

Condiciones para el desarrollo

Frente a la pregunta por las posibilidades reales de Argentina a la hora de competir con grandes fabricantes de litio que tienen escala, mercado y trayectoria, los académicos describieron una serie de condiciones de base para apuntalar el desarrollo en nuestro país.

Para Freytes, “hay oportunidades de generar eslabonamientos y actividades productivas que están más cercanas al recurso, pero no suponen una primarización de la estructura productiva sino el desarrollo de capacidades tecnológicas y de conocimiento. Podemos pensar en aumentar la cantidad de proyectos para tener más volumen, pero sin desvincular la discusión del impacto ambiental y de la construcción de las capacidades que permiten procesar el recurso para que cumpla ciertos estándares de la demanda internacional”.

Por su parte, Martín Obaya cuestionó la escasez de un debate realista que permita entender la configuración actual del mercado, qué tipo de obstáculos plantea el escenario y qué volumen de recursos se necesitan para insertarse en las redes de producción de baterías. “Hay una condición necesaria, pero de ningún modo suficiente, para que la industria de las baterías y el desarrollo aguas abajo en el caso del litio prospere, y es que Sudamérica tiene que ofrecer un mercado para la electro-movilidad. Porque se empieza a ver una colocación de inversiones en la producción de celdas y automotores”, indicó el investigador.   

Complejidad técnica

Tal como lo consignó Obaya, “la explotación del litio implica dificultades técnicas que no se superan tan fácilmente. En muchos proyectos la fase de exploración se extiende por 10 años, porque se busca la calidad del recurso. Y cabe destacar que los salares son ecosistemas dinámicos donde la composición química va variando y, por lo tanto, difieren los métodos de producción”.  

Actualmente, Argentina exporta litio en grado industrial a Japón y allí se transforma en grado batería a través de plantas de procesamiento. En esta línea, los entrevistados dejaron claro que ese es el modelo de negocio que hay que evitar, porque la renta y las capacidades que quedan en el país son mínimas.

“Argentina es el país del mundo con mayor cantidad de proyectos en fase de exploración, pero el modelo de inserción en las cadenas tiende a un tipo de explotación de muy poco valor agregado y muy poca vinculación del tejido productivo con el mundo tecnológico”, apuntó Martín Obaya.

A fin de cuentas, el caso del litio sirve de ejemplo para reflexionar acerca de lo que sucede en otros sectores que tampoco consiguen destrabar los debates. Y en la medida en que la eficiente explotación de los recursos disponibles constituya alternativas para traccionar la economía, facilitar el ingreso de inversiones y resolver problemas como la falta de divisas, la discusión tendrá que darse en términos cada vez menos reduccionistas.

El marco impositivo

En el paper Una mirada estratégica sobre el triángulo del litio los investigadores señalan que la historia reconoce ciclos de políticas que oscilan entre orientaciones nacionalistas y liberales. Mientras estas últimas han priorizado la atracción de inversiones mediante regímenes que ofrecen estabilidad normativa y bajos impuestos, las políticas nacionalistas han buscado mejorar la capacidad del Estado para capturar la renta generada por la explotación de los recursos naturales.

Si bien en el triángulo del litio es posible observar estrategias tecno-productivas que responden a los mismos objetivos, se observan diferencias notables en su alcance y en sus instrumentos de política. Chile y, sobre todo, Bolivia implementaron estrategias tendientes a mejorar la captación de renta por parte del Estado y a localizar actividades productivas relacionadas con el procesamiento del litio.

En el caso de Chile se recurrió a la firma de convenios entre el Estado nacional y empresas privadas, en los que se establecen las pautas de explotación como, por ejemplo, el volumen de extracción de salmueras, las características de los arrendamientos y los gravámenes sobre las actividades. Las dos operaciones actualmente activas en Chile, una en manos de la estadounidense Albemarle y otra a cargo de la chilena SQM, están reguladas por contratos firmados por CORFO, que es la propietaria de las concesiones en el salar de Atacama. Estos contratos han sido renegociados recientemente y establecen nuevas reglas que modificaron de manera sustancial el régimen de gobernanza del litio en Chile. En Bolivia es el Estado el que lidera este proceso a través de una empresa estatal.

El caso de la Argentina es menos definido, pues conviven distintas visiones en relación con el recurso que entran en tensión. En general, el país se caracteriza por poseer un régimen de naturaleza liberal. El sistema privilegia la estabilidad fiscal, el otorgamiento de beneficios impositivos y regulaciones laxas en términos de requisitos de desempeño o vinculación con el sistema productivo local, con el principal propósito de aumentar el volumen de actividades de exploración, extracción y procesamiento de litio.

En nuestro país, el núcleo del sistema normativo se asienta sobre tres normas promulgadas durante los años noventa: el artículo 124 de la Constitución Nacional; el Código de Minería; y la Ley N° 24.196 de Inversiones Mineras.

Los principales impuestos nacionales son el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto al Valor Agregado. En el ámbito provincial se encuentran los impuestos a los Ingresos Brutos y las regalías, según lo establecido en la Ley de Inversiones Mineras. Estas últimas están fijadas en un 3% sobre el valor en boca de mina del producto, luego de deducir los costos de producción declarados por la empresa. Aunque los cánones mineros son establecidos por el Estado Nacional, también son percibidos directamente por las provincias.

Finalmente, en la esfera municipal se encuentran las tasas fijadas por los gobiernos locales. En relación con los beneficios impositivos, la ley prevé la deducción de los montos invertidos en prospección, exploración y estudios de factibilidad del Impuesto a las Ganancias. De aquí se deriva que el riesgo por el resultado incierto de la actividad es asumido por el Estado. Asimismo, se establece un régimen optativo de amortización acelerada para el Impuesto a las Ganancias sobre las inversiones en equipamiento, obras civiles y construcciones con el fin de proporcionar la infraestructura necesaria para la operación y las inversiones en maquinarias, equipos, vehículos e instalaciones. Se ofrece la devolución anticipada del IVA para la importación o compra local de bienes vinculados con la construcción de infraestructura y el pago de gastos asociados a la exploración.

A lo anterior se suma la deducción del total del Impuesto sobre Combustibles Líquidos, y exenciones impositivas en el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, tasas aduaneras y aranceles asociados a la importación de equipos, bienes durables de producción e insumos, contribución sobre la propiedad minera, Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios, y retenciones a las exportaciones.

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