Por Fernando Navajas *
A comienzos de este año, en una charla en la escuela de políticas públicas de la Universidad de Duke en Estados Unidos, Jason Mark, CEO de la Energy Foundation hizo una afirmación tajante que me llamó mucho la atención, porque afecta las bases de lo que yo he creído durante décadas. Dijo que estaba perimida la idea de que uno iba a poder influir en las buenas políticas públicas con informes o estudios -aunque estén basados en las mejores fuentes o evidencia- que aportan al diseño y la toma de decisiones de política, y que ellos hace rato que habían abandonado eso.
En cambio, sostenía que el camino adecuado era promover ambientes (que el definía de desarrollo de “mercados” en términos muy generales) a través de proyectos o actividades desde los que luego surja una demanda espontanea por políticas que regulen y estimulen esas actividades o mercados. Esto luego iba a promover un mayor desarrollo de esas actividades o mercados, lo cual llevaba a más demanda por políticas, y así sucesivamente.
Hacer esto, sostenía Mark, es mucho más consistente y efectivo con la teoría del cambio estructural que tengamos en la cabeza, porque se va a mover a una velocidad mucho mayor que querer llegar con un informe que uno espera que por arte de magia provoque un cambio de política en la dirección correcta.
El problema que Mark y la Energy Foundation buscan es uno muy puntual y está muy bien definido: es el cambio hacia energía limpia y barata, en lo que hoy conocemos como la transición energética o eléctrica (Hansen y Percebois, 2020).
La Energy Foundation nació hace casi dos décadas cuando un grupo de las principales fundaciones de Estados Unidos, como Rockefeller o MacArthur, decidieron que no tenía sentido duplicarse entre ellos con programas de energía y que convenía consolidar los recursos en una sola fundación con mandato y objetivos claros. Hoy la Energy Foundation maneja un tercio de los recursos de donaciones y proyectos de Estados Unidos con un presupuesto de 300 millones de dólares anuales que se asignan a cientos de iniciativas y proyectos que cruzan toda la economía real, desde criaderos de cerdos hasta sectores informáticos sofisticados.
Existen, al menos, dos aspectos centrales de las afirmaciones de Mark que son llamativas y que se aplican a cualquier forma o problema de política pública. La primera es la distinción entre la oferta y la demanda de buenas políticas públicas. Lo que Mark afirma es que actuar por el lado de la oferta (como hacen los estudios o informes que se entregan en mano a los presidentes, ministros o funcionarios) nunca va a ser tan efectivo como trabajar por el lado de la demanda.
La demanda de políticas públicas, en cambio, surge de un amplio espectro de agentes e instituciones económicas y políticas que le reclaman a la política pública que se perfeccione en un sentido definido. Tiene un sustento en bases reales que le dan un contenido de economía política muy diferente al que proviene de cambios o avances que operan por el lado de la oferta.
La segunda afirmación de Mark es la insistente referencia a que este proceso se materialice a través de la creación y ensanchamiento de “mercados” que se vinculan con la política buscada, en su caso es obvio que se trata del mercado de energía limpia renovable. Ambas afirmaciones están relacionadas y son indicativas de la particular calidad institucional de una economía como la de EEUU, porque apelan a la idea de descentralización participativa y utilización de mecanismos de mercado para sentar las bases sobre las que se va a mover la política pública. La generalización puede ser debatible, mirando el caso estadounidense, dado que desde hace un tiempo allí existe un choque o colisión entre lo que la “oferta” de políticas quiere (o no quiere) por un lado y lo que la “demanda” reclama por el otro.
Lo de Mark y la Energy Foundation, de ir por el lado de la demanda descentralizada y los mercados para apuntalar políticas de energía limpia, si es que era efectiva al comienzo se volvió necesaria o imprescindible desde Trump. Es decir, vas por el lado de la demanda porque es el único camino que te queda. Dadas las restricciones políticas es posible trabajar “de abajo hacia arriba” a nivel estadual o municipal en donde es más fácil crear o desarrollar los mercados que van a demandar buenas políticas. O sea que la economía política marca el camino, como era de esperar.
Bajando todavía más, a nuestro contexto, las dos afirmaciones de ir por “la demanda y los mercados” en vez de ir por la oferta es todavía más discutible. En economías en donde la organización de las instituciones de mercado y el “compacto” regulatorio (instituciones, políticas e instrumentos) no ha sido bien definido, y en donde además prima la inestabilidad macro, tanto la oferta como la demanda de buenas políticas se vuelven inestables u obedecen a estrategias cortoplacistas y de supervivencia.
En ausencia de un marco organizativo estable que guie hacia dónde vamos en el mediano plazo, la elección de oferta versus demanda se tiene que sesgar hacia la primera, porque es la oferta de buena política la única que puede proveer un marco organizativo de referencia. Aquí renace con fuerza la necesidad de tener un blueprint basado en algo sólido y consistente, y el informe/estudio que Mark subestima se transforma en algo esencial.
La demanda, por su parte, no sólo no puede actuar por la vía de la creación de mercados que reclamen buenas políticas, porque no hay marco de referencia, sino que se va a sesgar mal hacia la búsqueda de transferencias o subsidios, en un juego de actividades de influencia y presión que sabemos que tiene atrás una economía política muy compleja y mucha ineficiencia.
Este problema de oferta y demanda de buena política energética es el que viene afectando al sector energético argentino desde hace por lo menos 3 décadas.
- En los 90s, con los grandes cambios que se implementaron para organizar mercados, no se pudo plasmar una política energética que anticipara o previniera los desafíos o insostenibilidades latentes y se cayó en el error de confundir política energética con entes reguladores.
- En los 2000s no se entendió que la economía energética no puede aislarse de los mercados internacionales y de una gramática de precios relativamente libre de subsidios, y demasiado intervencionismo hizo colapsar el balance energético con consecuencias macro desastrosas.
- Los errores del período de Macri y Cambiemos en energía fueron imperdonables si se tiene en cuenta que estaba fresca la tinta del libro del grupo de ex secretarios que reclamaba armar una política de Estado. Se partió, en ausencia de un blueprint de mediano plazo que redefine el rol y contorno de los mercados, de un diagnóstico parcial erróneo de que los subsidios eran solo una “patología” de bajos precios que pagaba la demanda, sin una doctrina de control de costos que se asistiera en subastas de mercado de gas y en el rediseño del mercado eléctrico mayorista. El resultado fue, como era obvio, un tremendo rechazo social a transferencias de ingresos bruscas, por más que se cerraran brechas fiscales, que era lógico que había que cubrir (véase Navajas, 2019). Sólo al final de la gestión se entendió, demasiado tarde debido a la crisis macro, de hacer subastas de gas y solicitar un informe de reforma del mercado eléctrico mayorista.
Lo único significativo a lo largo de la última década fue la irrupción de un atisbo de política de Estado frente a Vaca Muerta, que ya está cruzando a tres administraciones que reconocen y validan -a su modo- la estrategia. Vaca Muerta es, en el esquema propuesto por Jason Mark, un ejemplo de oferta y demanda conjunta de política de cambio estructural, porque tiene los “informes” de un lado y las fuerzas vivas y la economía política del otro, con los grupos empresarios y el Estado -con YPF- en el medio. Pero no nos confundamos. Vaca Muerta no puede ser la política energética de largo plazo de la Argentina, sino un puente hacia un cambio estructural diferente.
El lado de la oferta de política energética va a estar fallando sino se le hacen correcciones al “informe”/”visión” en que se basa Vaca Muerta, con un enfoque de largo plazo consistente con la transición energética/eléctrica. Sin ninguna duda: Mark caería desmayado y un mandato como el de la Energy Foundation no financiaría a las muchas pymes innovadoras que se asocian a Vaca Muerta, como sí lo haría con la energía renovable. Después del 3 de noviembre vamos a ver si esto se traslada o no a otro nivel, también hostil, en el ámbito de organismos y compromisos internacionales
¿Y ahora, donde estamos parados? ¿Cuál es el estado de la oferta y la demanda de buena política energética en este momento?
La administración de Alberto Fernández entró con el pie izquierdo en la política energética argentina que además se complicó por la pandemia y ahora cayó en una trampa de difícil salida. El pie izquierdo inicial lo constituye el haber comprado, casi en forma dialéctica, el mismo argumento del gobierno de Macri pero al revés: ahora el diagnóstico es que antes tuvimos una “patología” de precios demasiado altos (en vez de bajos) de la demanda, sin tampoco haber pensado en una doctrina de costos sostenible y no basada en extraer rentas o intervenir contratos preexistentes.
De hecho, los costos escalan porque no se activaron mecanismos de mercado que ayuden a bajar costos, hay presiones sectoriales y políticas para sostener precios internos por encima de precios de frontera y, por si eso fuera poco, cayó un shock financiero a la salida del acuerdo de la deuda soberana en Nueva York, es decir al revés de lo lógico de esperar.
Si el pie izquierdo es todo lo anterior, la trampa a la salida de este laberinto es la compleja situación macro en las dos vertientes que pueden ser letales para la sostenibilidad y los subsidios que son el tipo de cambio y el costo del capital (véase Navajas, 2015). El supuesto del presupuesto 2021 respecto al ajuste implícito de tarifas puede zozobrar y llevar a una intervención mayor en los mercados energéticos no respetando contratos preexistentes, en particular en el sector eléctrico. Sin un blueprint amplio y abarcativo de todos los rincones del sector energético y que piense hacia dónde vamos va a ser difícil pensar en una buena política energética.
* Economista Jefe de FIEL; Vicepresidente de la Academia Nacional de Ciencias Económicas; Profesor de la UBA y la UNLP.
Referencias
- Hansen J.P. y J. Percebois (2020), Transicion(es) eléctrica(s). Lo que Europa y los mercados no supieron contarte. (Traducción de G. Rabinobich). Buenos Aires: Editorial Biblos
- Navajas F. (2015), “Subsidios a la energía, devaluación y precios”, en . Berlinski y O. Chisari (eds.) Un siglo de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, Buenos Aires: EDICON, Documento de Trabajo de FIEL N°122, Abril , http://www.fiel.org/publicaciones/Documentos/DOC_TRAB_1431636145020.pdf
- Navajas F. (2019), “Precios, tarifas y subsidios a la energía: Hacia dónde vamos?”, Econojournal, Junio 10, https://econojournal.com.ar/2019/06/precios-tarifas-y-subsidios-a-la-energia-hacia-donde-vamos/
- Ex Secretarios de Energía (2015), Consensos energéticos 2015. La política para salir de la crisis energética. Buenos Aires: Editorial Instituto Argentino de la Energía Gral Mosconi.
