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DEBATE SOBRE LOS SUBSIDIOS
Régimen de Zonas Frías: una ley mal concebida, con errores de diseño e incentivos al derroche de gas
Mié 15
marzo 2023
15 marzo 2023
El gobierno se comprometió ante el Fondo Monetario Internacional a seguir recortando los subsidios a la energía. Una buena medida consistiría en retrotraer a su diseño anterior el Régimen de Subsidios a los consumos de Gas por redes de Zona Fría.
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Un régimen de subsidios razonable y consistente debe contar con objetivos precisos y fundados, destinatarios claramente establecidos, una instrumentación adecuada y los recursos requeridos para su financiamiento. Un ejemplo que no reúne varios de los elementos citados es el Régimen de Subsidios a los consumos de Gas por redes de Zona Fría, un mecanismo con efectos regresivos e incentivos al uso dispendioso del recurso que debe ser modificado.

Antecedentes

La política de subsidios a los consumos residenciales de la zona sur del país (Provincias Patagónicas), ya se encontraba vigente en la etapa en la que la provisión del servicio de gas por redes lo prestaba la empresa estatal Gas del Estado. A partir de su privatización en 1993, y a fin de mantener el esquema de tarifas diferenciales (subsidiadas) para los usuarios residenciales del sur del país, el Congreso dispuso incorporar partidas especiales en el Presupuesto Nacional para subsidiar a tales usuarios.

Las referidas partidas aportaban recursos para cubrir el diferencial de recaudación entre la obtenida en base a la tarifa del cuadro tarifario Pleno y la que resultase de la aplicación de la correspondiente al cuadro tarifario Diferencial (Tarifa que abona el usuario).

El objetivo perseguido desde su origen por este esquema de subsidio sobre los consumos de gas fue el de reducir su carga sobre los ingresos de los habitantes de las provincias patagónicas debido a: el rigor climático (alto consumo de gas) y a la intención de brindar mejoras de las condiciones económicas a efectos de promover la inmigración y la radicación de nuevos pobladores en la región como un objetivo de orden geopolítico.

Ante las dificultades del Tesoro Nacional para aportar las correspondientes partidas durante los años 2000/2001, el Congreso dispuso la incorporación en la ley de Presupuesto Nacional para el ejercicio 2002 (N° 25.565) del artículo 75 por el cual se creó el Fondo Fiduciario para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas, con el objeto de financiar los subsidios a los consumos residenciales por redes y a la compra de cilindros, garrafas para uso domiciliario de las provincias de Neuquén, La Pampa, Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Sur de la provincia De Buenos Aires y Departamento de Malargüe en la provincia. de Mendoza. Al año siguiente se extendió también a la región conocida como Puna.

Así, el origen de los fondos para cubrir el subsidio pasó de ser aportado por el conjunto de los contribuyentes del país, a que sean los consumidores de gas natural de toda la Argentina, a través del pago de un recargo aplicado sobre los metros cúbicos de gas natural que se consuman por redes o ductos en el territorio nacional, los que aporten los recursos al referido Fondo con destino específico al subsidio en cuestión.

El cambio de los aportantes al Fondo introdujo una mejora en términos de equidad respecto al esquema anterior en razón de que en éste último aportaban todos los contribuyentes del país, aún aquellos que no contaban con el acceso al gas natural por red y que consumían gas envasado en garrafas y cilindros, mientras que a partir del cambio referido fueron los ciudadanos que consumen y gozan de los beneficios del gas natural por redes los que contribuyeron al sostenimiento del subsidio.

Régimen de Zona Fría – Ley 27.637

En 2021 el Congreso de la Nación sancionó la Ley 27.637 (B.O. 7/7/2021) denominada “Régimen de Zona Fría” por la que se prorrogó la vigencia y se amplió el alcance del régimen anterior establecido por el artículo 75 de la Ley 25.565 antes descripto.

Cabe destacar que el nuevo Régimen “de Zona Fría” fue establecido utilizando la estructura y el mecanismo de funcionamiento del Régimen antes vigente, ampliando su alcance e introduciendo un nuevo criterio para la determinación de las nuevas áreas geográficas beneficiadas.

El nuevo criterio se basó en la clasificación bioambiental del país definida por la norma IRAM 11603 vigente, que considera datos climáticos de diferentes estaciones del país brindados por el Servicio Meteorológico Nacional (SMN). Sobre esa base se dividió a todo el territorio del país en 6 zonas bioambientales.

Sergio Massa y Máximo Kirchner, dos de los impulsores de la ley de ampliación de zonas frías aprobada por el Congreso en 2021.

De esta forma se produjo una desnaturalización del régimen de subsidios original, modificándose no sólo su denominación sino, como ya fue mencionado, el criterio para definir las áreas geográficas beneficiadas, incorporando nuevas zonas caracterizadas únicamente por exhibir registros de temperatura bajos durante el invierno.

Expresado en otras palabras, al régimen de subsidios a los consumos residenciales de gas vigente desde hace más de 30 años, con áreas geográficas beneficiarias seleccionadas considerando cuestiones climáticas, económicas y geopolíticas; se le superpuso otro esquema de subsidio estructurado en base a una sola variable: las temperaturas registradas durante el período invernal en todo el territorio del país.

De esa forma el nuevo régimen de Zona Fría mantiene el subsidio a las zonas originalmente beneficiadas (Provincias Patagónicas, Departamento de Malargüe en la provincia de Mendoza y Región de La Puna), e incorpora nuevas zonas calificadas como: templadas cálidas, templadas frías y frías, de acuerdo con lo consignado en el Anexo de la Ley 27.637.

Entre las nuevas regiones beneficiadas se encuentran gran parte de la provincia de Buenos Aires, centro y sur de Córdoba, sur de Santa Fe, la provincia de Mendoza y casi la totalidad de la provincia de San Luis. 

Como se puede apreciar, algunas de las zonas incorporadas al beneficio se caracterizan por sus climas templados, importantes niveles de actividad económica, con media/alta densidad poblacional e integración territorial.

Respecto al beneficio otorgado, por el solo hecho de residir en las nuevas zonas beneficiarias los usuarios obtienen como beneficio un descuento del 30% sobre tarifa plena, de manera generalizada y sin fijar restricciones asociadas con variables socioeconómicas (Ingresos, patrimonio), lo que da como resultado que el subsidio también sea recibido por usuarios de ingresos medios y altos.

El otro segmento de usuarios beneficiado con el Régimen de Zona Fría es el que, localizándose en las nuevas áreas beneficiarias, recibe un descuento sobre tarifa plena del 50% por cumplir alguno de los criterios de elegibilidad relacionados con la condición económica (ingresos, receptores de AUH, asignación por embarazo, seguro de desempleo, electrodependientes, etc).

Centrando el análisis en este último segmento, si bien se destaca la naturaleza similar de los criterios antes mencionados en comparación con aquellos establecidos para definir si un usuario es pasible de ser considerado beneficiario de la Tarifa Social se observa, al comparar ambos regímenes, que algunos de los criterios difieren significativamente.

En efecto, con relación a los criterios asociados a los ingresos (de jubilados, pensionados, en relación de dependencia, monotributistas), se observa un enfoque más restrictivo para ser incorporado al beneficio de la Tarifa Social (menor o igual a 2 Salarios Mínimos Vitales y Móviles -SMVM), respecto al adoptado en el Régimen de Zona Fría (menor o igual a 4 SMVM).

Asimismo, este último Régimen no incluye criterios de exclusión vinculados con el patrimonio, por ej.: posesión de más de una propiedad, de un auto de menos de 10 años de antigüedad, de una aeronave o una embarcación de lujo; los cuales sí se encuentran contemplados en la Tarifa Social y son motivo de rechazo.

Teniendo en cuenta que en ambos regímenes se otorga como beneficio una reducción del costo del servicio público de gas por redes y que contemplan para su otorgamiento un conjunto de criterios de elegibilidad con conceptos similares, se aprecia un tratamiento más laxo del régimen de Zona Fría respecto al de Tarifa Social, específicamente por los requisitos vinculados a los ingresos y por la ausencia, en el primer caso, de criterios de exclusión asociados al patrimonio.

De esta manera, un usuario no elegible para recibir la Tarifa Social (con un ingreso mayor a 2 SMVM), podría beneficiarse bajo el Régimen de Zona Fría con un descuento del 50% sobre tarifa plena (ingreso mayor a 2 SMVM y menor o igual a 4 SMVM).

Por otra parte, si un usuario de la misma zona fuera rechazado para recibir la Tarifa Social por cumplir con uno de los criterios de exclusión expuestos más arriba, no tendría impedimento para acceder al beneficio de Zona Fría.

Dichas inconsistencias reflejan claramente los defectos de diseño del Régimen de Zona Fría al haberse estructurado sobre la base de un esquema de subsidios ya existente y en funcionamiento -Subsidio a los consumos residenciales de las provincias Patagónicas, Malargüe y Puna-, lo que dio como resultado una nueva versión inconsistente y distorsionada del Régimen anterior, con un incremento notable de la cantidad de nuevos beneficiarios.

Prueba de ello es que la ampliación del alcance del régimen de subsidios preexistente se tradujo en un incremento de casi 5 veces el número de beneficiarios originales (3.100.000 adicionales).

Conclusión

El Régimen de Subsidios a los consumos de Gas por redes de Zona Fría es un proyecto mal concebido, con errores de diseño, con efectos regresivos e incentivos al uso dispendioso del recurso, por lo que la recomendación que surge es la de retrotraer el Régimen de subsidios a su anterior diseño y alcance territorial, lo que requerirá la intervención del Congreso de la Nación para modificar la Ley.

Asimismo, si el objetivo buscado es el de ampliar el alcance del subsidio a los consumos de gas por redes, lo aconsejable es perfeccionar el mecanismo de selección de beneficiarios aplicado actualmente en el Régimen de Tarifa Social a fin de mejorar su focalización y alcance, de forma tal de asegurar que los beneficios recaigan solo sobre los usuarios que realmente lo necesiten.  

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