A raíz de la convocatoria a la audiencia pública para definir las tarifas de transición, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) finalmente hizo público el 15 de marzo el informe de auditoría donde recomendó la anulación de la Revisión Tarifaria Integral (RTI) realizada durante el gobierno de Mauricio Macri. El documento fue incluido en el expediente electrónico en el que obran los antecedentes correspondientes a la audiencia y motivó la reacción de la distribuidora Edenor que elaboró una durísima crítica al informe del ENRE, desglosada en ocho puntos que se reproducen a continuación. A pedido de la empresa, la misma también fue incorporada entre los materiales para la audiencia.

1. Situación económico-financiera de Edenor

El informe de auditoría comienza cuestionando al gobierno de Mauricio Macri al decir que “detrás del lema de defensa de la transparencia, el gobierno impulsó una batería de normas que otorgaron institucionalidad a su política deliberada de reducción de subsidios y mejora de los ingresos de las concesionarias”. Edenor cuestiona esa afirmación al asegurar que “no hubo tal transferencia de ingresos a las distribuidoras sino un reemplazo de los subsidios que antes cobraban del Estado Nacional por una mayor participación de los usuarios en la cobertura de los costos del servicio prestado por las distribuidoras”.

Luego Edenor sostiene que, pese a lo remarcado más arriba por la intervención del ENRE, varios fragmentos del informe de auditoría sirven para confirmar que, por cuestiones ajenas a la empresa, la concesionaria tuvo que enfrentar una grave situación económica-financiera, aún antes de la pandemia y eso está vinculado a supuestos errados que formaron parte de la RTI de 2017.

Para demostrarlo, recuerda que la demanda real de energía durante el período 2015-2019 fue sustancialmente menor a la proyectada para calcular las tarifas en el marco de la RTI. “En varios tramos del Informe Final, el ENRE reconoce que esa diferencia impactó significativamente en los ingresos de Edenor”, subraya la distribuidora.

Por otro lado, Edenor señala que  las pérdidas reales de energía fueron mucho mayores que las proyectadas en la RTI y ello también hizo que una fracción cada vez mayor de la energía que las empresas compraban a CAMMESA no pudiera ser facturada a los usuarios finales.

Además, Edenor subraya que el aumento en la tasa de incobrabilidad mermó el margen operativo de las empresas: mientras en la RTI se previó una incobrabilidad del 0,6% de los ingresos por venta de Edenor, en 2019 ella fue de 1,5%

2. Base de capital

2.1. Utilización del método de Valor Nuevo de Reposición

El informe de autoría elaborado durante la gestión de Federico Basualdo señaló que la elección de la metodología para obtener los costos de capital no fue lo suficientemente fundada. “El ENRE permitió que Edenor no presentara el cálculo del Flujo de Fondos, uno de los métodos definidos a considerar en el marco de la RTI. Si bien el organismo lo estimó, lo hizo a través de un cálculo muy sencillo y lo terminó descartando sin demasiada justificación. En definitiva, se terminó adoptando la base de capital bajo el método del VNR (Valor Nuevo de Reposición) propuesto por Edenor, en tanto el cálculo realizado por el ENRE y ajustado por (la consultora) Quantum resultó ser tan sólo un 1% inferior”, señala el ENRE.

Edenor cuestiona esa conclusión y afirma que “si bien el ENRE no realizó un detallado análisis técnico de los métodos involucrados, expresamente señaló que eligió el método del VNR porque el de Flujo de Fondos arrojaba una tarifa sustancialmente mayor”.

De hecho, la propia auditoría de la intervención destaca que “el ENRE realizó sus propios cálculos a partir del VDT (Valor Depreciado Técnico) de la base de capital contable y de los requerimientos de costos de explotación aprobados para la RTI y los aplicó al Flujo de Fondos. Sin embargo, este método terminó arrojando como resultado un requerimiento de ingresos elevado (47% superior al finalmente aprobado), por lo que se lo terminó desestimando”.

Esa contradicción es aprovechada por Edenor al señalar que “por un lado, se critican las tarifas resultantes de la RTI porque resultaron –a juicio del ente regulador- excesivas o inaplicables y, por otro, se cuestiona la no utilización de un método que hubiese arrojado tarifas sustancialmente superiores».

2.2. El cálculo de la base de capital regulatoria

El ENRE sostiene en su informe que, si bien no hay diferencia significativa entre el VNR presentado por Edenor y el calculado realizado por el ENRE (-1%), se observa un comportamiento totalmente distinto respecto de las depreciaciones. “Las depreciaciones arrojan un valor un 22% inferior al cálculo de Edenor, cuando en realidad debería llegarse a un valor cercano al de la distribuidora. Este valor es ‘llamativo`, dado que, aplicando los mismos criterios de vida útil regulatoria y valuación de la base de capital, no es posible llegar al valor calculado por el ENRE”, remarca.

“Estas apreciaciones muestran el desconocimiento de los autores del Informe Final acerca de la Base de Capital Regulatoria (BCR) de Edenor ya que se presentan datos incompletos sobre el VNR aprobado y se llega a conclusiones infundadas”, responde Edenor.

Luego la distribuidora, adquirida recientemente por Daniel Vila y José Luis Manzano, agrega que si bien es cierto que el VNR presentado por el distribuidor fue de 77,143 millones pesos, a los fines de calcular el VAD de Edenor el ENRE solo aprobó 63,925 millones pesos. La diferencia entre ambos valores, siempre según Edenor, se explica por activos que aunque continúan en servicio, se encuentran totalmente depreciados. “Es por decisión del regulador que dichos activos no generan ni cuota de amortización ni rentabilidad”, sostiene.

A raíz de ello, Edenor la emprende con una dureza inusitada contra la intervención: “El análisis hecho en el Informe Final es equivocado y este error se traduce en las conclusiones a las que se llega. Es llamativo el error incurrido ya que muestra un desconocimiento sustancial de los criterios adoptados en el marco de la RTI”.

2.3. La rentabilidad de los activos

En lo que refiere a la rentabilidad que se obtiene sobre el capital invertido, el informe oficial sostiene que la RTI no abordó debidamente el tema. La intervención remarca que teóricamente la ganancia surge de comprometer capital propio o asumir una deuda con terceros para obtener ingresos futuros. Sin embargo, en los servicios regulados concesionados, no todos los activos son propiedad del concesionario y, en la mayoría de los casos, la demanda solventa las inversiones.

“Si bien el accionista realizó un aporte inicial y puede hacer aportes a lo largo de la concesión, valuar su rentabilidad considerando los activos regulatorios y las inversiones que realizan con lo recaudado con la tarifa, implica rentabilizar a las distribuidoras por un esfuerzo económico que, en definitiva, realizan los usuarios”, sostiene el ENRE

Edenor responde que en el artículo 40 de la ley 24.065 se reconoce expresamente que las tarifas deben remunerar las amortizaciones, sin distinguir en modo alguno el origen del capital invertido. Luego agrega que la rentabilidad es el beneficio del capital, por lo que, ya sea que las nuevas inversiones se financien con esa rentabilidad o que se capte capital de terceros, en ningún caso son pagadas por los usuarios. “En el Informe Final, de forma confusa, parecen desconocerse los principios más elementales de cualquier regulación de servicios públicos (tanto en Argentina como en el mundo)”, concluye la empresa.

3. Inversiones

La intervención sostiene en el informe de auditoría que durante la RTI el ENRE efectuó sólo algunos ajustes (como tomar la fecha de puesta en servicio para dar de alta las inversiones) a lo presentado por Edenor y detrajo un porcentaje menor (del orden del 10%) para las inversiones en reposición. “De esta manera, sin demasiadas objeciones (más que una verificación de la valuación por parte de Quantum), incorporó a la base de capital un promedio del 25% adicional en concepto de inversiones para el quinquenio, que se suman a la remuneración tanto de la rentabilidad como de amortizaciones”, remarcó.

Edenor responde que es incorrecta esa afirmación porque de acuerdo a la RTI solo se activan las inversiones realizadas. “Las inversiones proyectadas no se incorporan a la base de capital regulatoria. Sólo se incorporan aquellas inversiones puestas en servicio y auditadas por el ENRE en el año anterior”, asegura la distribuidora.

En otro fragmento, el ENRE sostiene que “una consideración importante es no remunerar inversiones que sustituyen capital existente porque, en este caso, la empresa estaría pasando inversiones de renovación como inversiones de calidad, para así poder integrarlas a la base de capital y, por ende, recibir más ingresos”.

Edenor responde que ello ya había sido expresamente tenido en cuenta por el ENRE durante la RTI al establecer que para cada año se deduciría de las inversiones de renovación el monto equivalente a la parte ya amortizada de los bienes correspondientes. “Es evidente que, durante la RTI, el ENRE tuvo especialmente en cuenta la cuestión planteada confusamente en el Informe Final”, dice la empresa.

La distribuidora cuestiona también la afirmación del ENRE de que las inversiones de Edenor que sustituyen activos existentes “son sólo 10%”. “Las inversiones de sustitución de Edenor representan más del doble de ese valor. El ente regulador parece confundir el porcentaje no amortizado de las inversiones de renovación con la participación de esas inversiones en las inversiones totales. En cualquier caso, estos errores invalidan las conclusiones a las que se arriba en el Informe Final”, concluye Edenor.

4. Costo de explotación y mantenimiento

El informe final de la auditoría señala que si bien los costos de explotación presentados por Edenor para 2015 fueron de 8012 millones de pesos, el ENRE realizó una serie de ajustes y terminó aprobando 5971 millones de pesos, un 25% por debajo de los costos eficientes de una empresa modelo. Pese a ello, advierte la intervención, los costos de explotación aprobados superan en un 12% lo calculado por la consultora Quantum bajo el método de empresa modelo y en 34% respecto de la contabilidad regulatoria.  

Edenor responde que “no es lógico ni razonable comparar los costos necesarios en una empresa equilibrada (o modelo) respecto de los de una empresa con una red no adaptada a la demanda”. Para justificar esa afirmación advierten que el informe de auditoría omite mencionar el estado de atraso tarifario y falta de actualización de los ingresos vigente al realizarse la RTI. “Ello ya había generado en Edenor un delicado estado patrimonial y un fuerte empeoramiento de sus indicadores de calidad”, remarca.

Edenor afirma además que esa falta de actualización tarifaria generó un incremento desmedido de la demanda de energía eléctrica, lo cual provocaba que las necesidades de inversión fueran mayores que las realmente necesarias. También sostiene que la falta de ingresos también la obligó a realizar una menor actividad en las acciones de recuperación de energía, con el consiguiente incremento en las pérdidas no técnicas ya que al no tener los ingresos suficientes, el distribuidor priorizó la calidad de servicio en detrimento de la gestión de fraude y pérdidas de energía.

“El desconocimiento de estos hechos lleva al ente regulador a conclusiones erróneas en el Informe Final”, dice Edenor.

Edenor aclara luego que lo que hizo el ENRE durante la RTI fue comparar los costos de una empresa modelo, de la contabilidad regulatoria y del modelo presentado por Edenor y concluyo que “las mayores diferencias se verifican en gestión de morosidad (incorporada como servicio técnico comercial) y gestión y recuperación de pérdidas (registrado como inspección y normalización de suministros)”. “Esta reducción sustancial en los costos de explotación afectó (lógicamente) las actividades a realizar en el período post RTI”, remarca Edenor.

5. Evolución de las tarifas eléctricas

Edenor afirma que en el capítulo “la evolución de las tarifas eléctricas 2015-2019” se mezclan los resultados de la RTI con las evoluciones posteriores del Valor Agregado de Distribución y de los precios de la energía. “Si se persigue examinar técnicamente el resultado de la RTI (que se refiere exclusivamente al VAD, es decir a los ingresos del distribuidor) el análisis debe separarse de otras cuestiones tales como el aumento de los precios estacionales que implicó la quita de subsidios estatales”, remarca la distribuidora.

Luego aclara que los aumentos del VAD implicaron una reducción en los subsidios pero no necesariamente incrementos de igual magnitud en los ingresos de los distribuidores eléctricos, ya que esos incrementos reemplazaron subsidios del Estado.

6. Calidad del servicio

La auditoría del ENRE señala que la gestión de Cambiemos desatendió el principio de protección de los usuarios establecido en el marco regulatorio, imprescindible en la operación de un servicio de naturaleza monopólica. “Las tarifas no sólo dejaron de ser justas y razonables, sino que tampoco supusieron mejoras sustanciales en la calidad de servicio”, asegura la intervención.

Al analizar la evolución sendero de calidad propuesto en la RTI, cuestiona que se tome como punto de partida el promedio de los índices de calidad registrados entre marzo de 2014 y febrero de 2016, considerando todas las interrupciones, incluso las consideradas como de “fuerza mayor”, ajenas a la responsabilidad de las distribuidoras, las cuales habían sido dejadas de lado en el Acta Acuerdo.

“El indicador que funciona como parámetro es un valor más alto porque contienen los eventos de fuerza mayor; sin embargo, al momento de controlar, estos casos serán excluidos del cálculo de indicador. En consecuencia, aunque haya demostrado un peor desempeño queda parcialmente invisibilizado debido a que el parámetro de control incluye las interrupciones generadas por fuerza mayor. Es decir, se establece una vara más baja y se lo evalúa con un indicador menos exigente (principalmente al comienzo del sendero)”, remarca la intervención.

Edenor responde que “el ENRE se concentra en datos menores tales como la diferencia entre excluir o no del cálculo de los índices las interrupciones producidas por causa de fuerza mayor”, lo que, según agrega, representa una diferencia menor al 5% en los indicadores, pero “omite constantemente tomar en cuenta el punto de partida al momento de realizar la RTI (i.e., el atraso tarifario, el estado de red, la calidad que recibían los usuarios, etc.)».

En otro fragmento el ENRE cuestiona los objetivos de calidad impuestos por la RTI porque afirma que hacia el final del período tarifario (2021) se debe llegar a cumplir objetivos que las empresas tuvieron hace más de 20 años. Frente a ese punto, Edenor responde que eso es consecuencia del impacto negativo que generó en el estado general de la red el congelamiento tarifario vigente durante 15 años y acusa a la intervención de ignorar esa situación.

Por último, Edenor subraya que “sobre-alcanzó los valores del sendero objetivo establecidos en la RTI tanto considerando los casos de fuerza mayor como no teniéndolos en cuenta”.

7. Traspaso de Edesur y Edenor a PBA y CABA

El informe de auditoría incluye en uno de sus puntos un análisis crítico del “Acuerdo de Regularización de Obligaciones” firmado en mayo de 2019 por la Secretaría de Energía con Edenor y Edesur como parte del transpaso de ambas concesionarias a las jurisdicciones de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. Edenor se limita en este punto a advertir que “la inclusión de este análisis en el Informe Final no es oportuna ya que es una cuestión totalmente ajena a la RTI”.

“Se trata de un acuerdo entre el Poder Concedente y las distribuidoras Edenor y Edesur. El Ente Regulador no es un órgano competente para realizar una auditoría del mencionado acuerdo (como sí lo es la Sindicatura General de la Nación, órgano que participó oportunamente en esa competencia)”, agrega la empresa.

Lo único que señala Edenor sobre la cuestión de fondo es que “no hubo condonación de deudas, sino compensación con las deudas que el Estado Nacional mantenía con las distribuidoras (Acuerdo Marco, Tarifa Social y Activo Regulatorio). Erróneamente o quizás por desconocimiento, estas deudas no fueron tratadas en el Informe Final”.

8. Consideraciones jurídicas

Por último, Edenor aclara en su respuesta que decidió no abordar las afirmaciones del Informe Final referidas a “(a) consideraciones genéricas sin mayor fundamento o apreciaciones de oportunidad, merito o conveniencia de la RTI; (b) supuestos vicios en el procedimiento que se alegan sin mayor fundamento, y (c) cuestiones estrictamente legales”. No obstante, en lo que refiere al punto c ensaya una breve respuesta al remarcar que “pese a que en su elaboración no habrían participado las áreas jurídicas del ENRE, en el Informe Final se hacen consideraciones jurídicas equivocadas o carentes de todo respaldo sin mayor análisis”.

Para justificar el cuestionamiento se cita un textual del informe de la intervención donde dice que “la RTI carece de validez jurídica toda vez que no se realizó teniendo en cuenta la realidad social y económica del país, no fue razonable ni prudente en su diseño y aplicación vulnerando el marco regulatorio del sector y los derechos de los usuarios”. “No existe análisis jurídico alguno que justifique semejantes afirmaciones, carentes de todo sustento”, responde Edenor.

Luego se cita la frase de la autoría donde dice que “se recomienda considerar nula la RTI aprobada durante el gobierno de Cambiemos” y se cuestiona dicha conclusión al afirmar que “en ningún lugar del largo informe se mencionan siquiera los requisitos necesarios para declarar la nulidad de un acto administrativo y mucho menos se examina el cumplimiento de esos requisitos en este caso”.

También se cuestiona la recomendación de impugnar el Acuerdo de Regularización de Obligaciones porque no se sustenta “en ningún análisis jurídico”. “Esas recomendaciones de aparente carácter legal (pero sin respaldo jurídico alguno) tampoco son abordadas en esta presentación. Ello no debe considerarse como un consentimiento de Edenor al respecto”, remarca la distribuidora.