La publicación para consulta pública del nuevo régimen de Subsidios Energéticos Focalizados (SEF) puede marcar un punto de inflexión después de más de dos décadas de idas y vueltas en la política tarifaria y de subsidios a la energía en Argentina. Tras dos años de alta exigencia macroeconómica, el gobierno logró – contra todo pronóstico – reducir de forma significativa el problema fiscal heredado: alcanzó el equilibrio fiscal, contuvo la inflación y, en particular, disminuyó el peso del gasto en subsidios a la energía de 1,7% del PBI a menos del 1% en 2024 – su primer año de gestión –, con una proyección de 0,66% del PBI en 2025 que prevé llevar a 0,5% en 2026.

Para que sea sostenible – y para que esta vez sí sea diferente – no basta con un diseño técnico correcto: se requiere un marco macroeconómico ordenado, instituciones que funcionen y una política social moderna que reemplace progresivamente a los subsidios tarifarios.

Idas, vueltas, y superposiciones

Entre 2002 y 2015 los subsidios a la energía crecieron sin control, alcanzando 3,5% del PBI en 2014, con una distribución marcadamente regresiva. El intento de normalización de 2016–2019 redujo significativamente el gasto a 1,4% del PBI, corrigió distorsiones y mejoró la progresividad de los subsidios, pero dejó lecciones sobre comunicación, gradualismo, heterogeneidad territorial y mecanismos de financiamiento.

Desde 2020, la llamada “segmentación” prometió ordenar el sistema, pero terminó generando todo lo contrario. Bajo el manto de una retórica de focalización, construyó un mosaico de programas (Zona Fría, Programa Hogar, Tarifa Social Federal, RASE) con superposiciones arbitrarias, visibles inequidades y una enorme opacidad para los usuarios. El gasto en subsidios a la energía volvió a subir, alcanzando un pico de 2,3% del PBI en 2022.

El proceso actual: avances reales, parcialmente circunstanciales

El progreso actual es real pero parcialmente circunstancial. Es clave para el gobierno tener presente que la reducción reciente del peso de los subsidios a la energía no proviene únicamente de buenas prácticas en materia de política energética, transparentando costos del sistema y un proceso de actualización y sinceramiento tarifario. La puesta en marcha del gasoducto Perito Moreno (ex Nestor Kirchner) y el aumento de la producción de la cuenca neuquina y Vaca Muerta principalmente, permitió sustituir importaciones de combustibles líquidos y GNL por gas natural local más barato reduciendo necesidades importación, limitando también la salida de reservas del Banco Central (BCRA).

Son logros importantes, pero plantean una gran pregunta: ¿qué habría pasado en un contexto distinto, menos amigable, con precios internacionales más altos y un tipo de cambio menos favorable? Luego de las experiencias previas, está bastante claro que cualquier intento de reforma corre el riesgo de fracasar o de ser revertido por presión política. El diseño correcto y la institucionalización de un nuevo régimen de subsidios pueden convertir esta oportunidad en un verdadero cambio y otorgarle la licencia social que lo haga sostenible.

El SEF: un diseño más simple, más focalizado y fiscalmente responsable

El SEF representa un avance significativo respecto del régimen vigente. El nuevo diseño es sobre todo más simple, presentando solo dos categorías generales: hogares con o sin subsidios. Su eje central es la creación del Registro de Subsidios Energéticos Focalizados (RESEF), que unifica y reemplaza la multiplicidad de programas actuales (RASE, Programa HOGAR, Tarifa Social Federal). Los elementos centrales de su diseño son los siguientes:

Elegibilidad simple y verificable

• Umbral de ingresos: hogares con ingresos del grupo conviviente equivalentes ≤ 3 Canastas Básicas Totales (CBT).
• Inclusión de grupos especiales: personas con certificado único de discapacidad, pensionados veteranos, beneficiarios ReNaBaP.
• Cruces de información: con SINTyS, ANSES y bases tributarias, con georreferenciación y verificación de indicadores patrimoniales para reducir fraudes y errores de inclusión.

Si bien este sistema parece ser más amplio que el de la Tarifa Social Federal de 2016-2019, en la práctica resulta mucho más focalizado, simple y transparente. La Tarifa Social Federal se basaba en un modelo de ventanilla automática, con un criterio de ingresos – grupo familiar con ingresos menores o iguales a 2 salarios mínimos –, pero la puerta principal era la pertenencia a un universo fragmentado de categorías (AUH, jubilados con haberes mínimos, monotributistas sociales, beneficiarios de programas alimentarios) o por cumplir condiciones sociales o de salud (CUD, excombatientes, electrodependientes en esquemas complementarios). El SEF puede cubrir hogares vulnerables que quedaban “entre las grietas” de la Tarifa Social Federal, mientras que el cruce de datos, la georreferenciación y las entrevistas prestan suficiente discrecionalidad para excluir casos que no resultan vulnerables.

Bloques subsidiados razonables, con límites explícitos

• Electricidad: 300 kWh en meses de alta demanda y 150 kWh en los meses templados de menor demanda.
• Gas por redes: volúmenes base vigentes por zona.
• Garrafas de GLP de 10kg: 1 garrafa por mes que asciende a 2 en invierno.

Bonificaciones claras y previsibles

• Electricidad: 50% sobre el consumo base todo el año
• Gas por redes: 0% en verano y 50% en invierno.
• Garrafas de GLP de 10kg: 50% sobre el bloque subsidiado.

El esquema autoriza, además, una bonificación extraordinaria transitoria de 25% durante 2026, con un sendero de reducción gradual durante el año para evitar saltos bruscos.

Sin margen de maniobra para enfrentar variaciones estacionales abruptas, el esquema apunta a suavizar la estacionalidad, especialmente anualizando costos como el PIST del Plan Gas.Ar, repartiendo su impacto a lo largo del año, preservando la señal de precios, pero reduciendo el riesgo de impactos bruscos sobre las facturas. En electricidad el aplanamiento será mayor; en gas la estacionalidad invernal hará que las facturas sean menos planas aún con la normalización del precio del gas, lo que es racional dada la mayor intensidad de consumo en invierno.

Riesgos de implementación: las lecciones de 2016–2019

La experiencia de (2016-2019) demuestra que las reformas de ese tipo enfrentan tres grandes tipos de riesgos interrelacionados.

En el plano político,el principio que debe regir la reforma es que “frente a la adversidad, todos ponen”. Si se exime del ajuste a grupos por el motivo que sea (contactos políticos con el gobierno, afinidad ideológica, grandes consumidores, grandes empresas, sectores y/o grupos sensibles a la vista de la población o los medios de comunicación, etc.) y el diseño de la reforma no se percibe como equitativo, se pierde legitimidad se genera frente a los usuarios y se genera descontento que grupos opositores pueden usufructuar con fines políticos para generar resistencias y presiones en contra de las reformas.

Por otro lado, como advertía Daiana Molero en 2022, por más que la reforma sea correcta y equitativa, para llevar a cabo grandes reformas es imprescindible asumir que ciertos actores y segmentos de la opinión pública “igual no te van a querer”. Resulta clave tener firmeza para gobernar sin depender del humor social de corto plazo, resistiendo la tentación de mirar permanentemente por la ventana para ver que ocurre en la plaza, y mantener el rumbo hasta que se perciban los beneficios de la reforma.

En términos institucionales y operativos sin sistemas interoperables fiables (RESEF–ANSES–SINTyS–reguladores) y procedimientos claros para reclamos y recategorización, los errores de inclusión/exclusión serán numerosos y políticamente costosos. Los intentos de implementar sistemas de cruzamientos de datos entre distintas fuentes públicas y privadas de manera eficiente y útil fracasaron una y otra vez frente a la poca estandarización de las fuentes de datos, la incompatibilidad de los sistemas, y la desconfianza de los distintos responsables frente al uso de la información y agendas personales.

A nivel técnico, soluciones híbridas o regímenes con solapamientos (múltiples padrones y criterios) perpetúan distorsiones y dificultan el control fiscal. Topes sin límites de volumen o reglas poco transparentes preservan tarifas residuales que no reflejan los costos reales de la energía y generan señales de precios incorrectas con consumos ineficientes. En principio, la propuesta del nuevo esquema de SEF se ocupa por sobre todas las cosas de comenzar a resolver este tipo de riesgo técnicos. Aun así, persistirán casos como los beneficios por Zona Fría, dispuestos por la Ley N° 27.637, cuya reestructuración (o preferiblemente, su eliminación) dependen de la sanción de una nueva LEY o la firma de un Decreto.

No ocuparse oportuna y apropiadamente de estos riesgos puede llevar a que buenas reformas queden a medias o se reviertan completamente, tal como ocurrió en 2016-2019. Mitigar estos riesgos no solo exige convicción técnica, sino su combinación con resiliencia comunicacional y política a partir de un liderazgo nítido y sostenido que cuide a los equipos que llevan a cabo su implementación. La propuesta, como decíamos, es un gran primer paso en la dirección correcta.

El verdadero desafío: separar la política energética de la política social

A diferencia de lo que ocurrió durante toda la era kirchnerista, los subsidios a la energía no deben convertirse en política social encubierta. Por el contrario, los subsidios energéticos deben reducirse al mínimo indispensable y ser reemplazados por herramientas sociales diseñadas para ese fin. Por lo tanto, la dirección deseable es nítida: desacoplar progresivamente la política energética de la política social, limitando los subsidios tarifarios a un mínimo razonable que permita garantizar el acceso universal, y transferir la redistribución a programas sociales eficientes.

En concreto, la política de subsidios debería priorizar la sustitución gradual de los subsidios en forma de descuentos generalizados por transferencias monetarias incondicionales a hogares pobres identificados por ANSES/SINTyS. Este tipo de transferencias monetarias entregan dinero a los beneficiarios sin condiciones, permitiendo que ellos decidan en qué gastarlo, lo que suele ser más eficiente y empoderante que los descuentos.

Una transferencia monetaria incondicional permite que cada hogar priorice sus necesidades como crea conveniente destinando la ayuda a solventar otros gastos (alimentación, salud, educación, alquiler, entre otros), sin que ello represente un riesgo de ningún tipo para el sistema energético, tal como lo demuestra la evolución de los índices de incobrabilidad observados durante la experiencia de normalización 2016-2019, y la más reciente desde diciembre de 2023, con cambios insignificantes y nunca por encima del 3,9%. Que no exista trazabilidad sobre el uso específico de una transferencia directa en energía, no representa ningún problema.

En última instancia, los regímenes como el SEF representan otro tipo de controles de precios (por ejemplo, energía más barata) que distorsionan los mercados, favorecen bienes específicos (combustibles), tienden a estar mal focalizados (beneficiando a los que más consumen, que no suelen ser los más pobres, tal como ha ocurrido en Argentina) y crean dependencia, con mayor costo fiscal y sin un correlato claro en la mejora de otros indicadores de desarrollo humano. Por el contrario, las transferencias directas han demostrado ser más eficientes y efectivas para reducir la pobreza, con efectos positivos robustos en consumo, ingresos, activos, seguridad alimentaria, bienestar psicológico y educación y salud infantil, e incentivan el trabajo productivo, especialmente emprendedor, en línea con la visión que ha planteado el presidente Milei en reiteradas ocasiones.

En todo el mundo, la gente tiende a preferir subsidios energéticos universales. Lamentablemente, Argentina no es diferente. Esta preferencia se debe en parte a la existencia de ideas erróneas sobre su costo, su impacto social y el impacto medioambiental de esta política. Por ejemplo, la mayoría de la gente no es demasiado consciente de que aun cuando el costo de la energía se encuentre subsidiado, no es gratuito, se paga a través de impuestos. Sin embargo, también es cierto que cuando se explica que el mayor costo de los subsidios a la energía implica mayores impuestos, y que tiende a ser pro-ricos, el apoyo a dicho tipo de subsidios baja considerablemente.

Al mismo tiempo, la gente tiene una percepción equivocada sobre la eficacia de las transferencias directas. En este contexto, el relato oficial debe mostrar en forma honesta que las reformas buscan mayor eficiencia y justicia redistributiva, con un correlato claro y justificado en la reasignación de recursos hacia otros fines. La experiencia en distintos países muestra que las transferencias directas pueden ser en sí mismas una herramienta para aliviar la oposición que despiertan las reformas. Junto con su rol dentro de la política social de redistribución, las transferencias directas ayudan a mitigar el impacto del incremento de los costos para los hogares, facilitando que las tarifas reflejen correctamente los costos reales de la energía y preserven las señales de precios que incentivan el uso eficiente de la energía. De esta forma las transferencias directas cumplen también un rol en la reducción de emisiones de gases de invernadero, ayudando en la transición hacia una economía más verde para mitigar el cambio climático.

El SEF representa una oportunidad concreta para corregir finalmente las distorsiones acumuladas en el sistema energético argentino. Si el Gobierno logra combinar disciplina fiscal, coordinación institucional y una política social moderna basada en transferencias directas, esta reforma puede convertirse en un punto de inflexión que ordene el sector, fortalezca la protección a los hogares vulnerables y permita reasignar recursos públicos hacia prioridades de desarrollo. Solo así esta vez sí será diferente.

(*) Economista y Managing Partner de EconLogic Consulting, con más de 20 años de experiencia en regulación, energía y finanzas.